金圣培 | 韩国的区域战略构想：以“印太战略”的地缘政治解释为中心

作者：金圣培，韩国国家安保战略研究院首席研究委员

摘编：金圣培，“韩国的区域战略构想：以“印太战略”的地缘政治解释为中心”，韩国国家安保战略研究院编《战略报告》第223号，2022年10月5日。

编译及整理：申智善（北京大学国际关系学院博士研究生）；姜雪（外交学院国际关系研究所博士研究生）

图1  韩国的区域战略构想：以“印太战略”的地缘政治解释为中心。资料来源：韩国国家安保战略研究院

01

绪论

尹锡悦政府的外交和安全战略的目标是“为自由、和平、繁荣做出贡献的全球中枢国家”，而“印太战略”正是实现这一目标的全面外交战略，也是韩国的区域战略。根据尹锡悦政府发表的《国家安全战略》报告，“全球中枢国家”被定位为国家安全战略体系的最高国家愿景，《国家安全战略》的副标题被写明为“自由、和平、繁荣的全球中枢国家”。韩国外长朴振解释，“印太战略”以全球中枢国家（GPS）目标为基础，是实现这一目标的“韩国首份全面的区域战略”。

目前为止，对于尹锡悦政府“印太战略”的讨论，主要集中于国际形势背景下的外交战略层面，而在作为区域构想的地缘政治方面解释有些不足。

尹锡悦政府的“印太战略”本来包括多种区域的全面区域战略，因此比起区域战略构想，更像是外交战略的代名词。但作为事实上无可争辩的区域战略，“印太战略”包含地缘政治的含义。尹锡悦政府的“印太战略”也是以“大韩民国是印太国家”的地理和地缘政治宣言开始的。

本研究一方面是在地缘政治的研究背景下解释“印太战略”，另一方面通过与韩国历届政府的区域战略构想进行比较，重点分析“印太战略”中所蕴含的地缘政治意义。

02

对韩国地缘政治构想的探讨

1. 韩国历届政府的地缘政治构想

1948年8月大韩民国政府成立后，在历届政府中，卢泰愚、卢武铉、李明博、朴槿惠政府时期，都提出过相对明确的区域战略构想，即比起整体外交安保战略，更加集中于地缘政治构想。

（1）卢泰愚政府的“北方政策”

卢泰愚政府的“北方政策”中包括与旧社会主义国家建交和改善朝韩关系两个要素。“北方政策”大致分为三个阶段，即与部分社会主义国家建交（1988-1990年）、与苏联和中国等所有社会主义国家建交（1990-1992年）、南北关系取得划时代进展（1992-）。

“北方政策”虽然是以通过与旧社会主义国家建交来扩大外交对象为首要目标，但最终追求的是通过南北关系改善来与大陆进行连接的地缘政治目标。1988年2月25日，韩国总统卢泰愚提出“北方政策”，“改善与理念和体制不同的这些国家的关系，将为东亚的稳定与和平、共同繁荣做出贡献，通往北方的这条外交道路也将为实现国家统一铺平道路。”

卢泰愚政府的“北方政策”是根据后冷战时代和旧社会主义国家解体等国际局势变化而做出的敏锐反应，因而取得了成功，但不太能认为该政策是根据韩国地缘政治状况判断而做出的、主动的区域战略构想。

图2：韩国总统卢泰愚 资料来源：韩国总统档案馆

（2）卢武铉政府的“东北亚中心国家”构想

卢武铉政府的地缘政治学构想虽然被称为“东北亚经济中心国家构想”（总统大选公约）、“东北亚时代构想”、“东北亚构想”等，但“东北亚中心国家”的概念是基本前提。2003年2月25日，卢武铉总统在就职演说中提出，“‘东北亚时代’是以经济为出发点的，要在东北亚区域建立‘繁荣的共同体’，并以此为世界的繁荣发展做出贡献，而且总有一天要发展成为‘和平的共同体’” 。

韩国在地缘政治学上处于东北亚经济圈的轴心，朝鲜半岛可以起到连接现有海洋经济圈和大陆经济圈的桥梁作用，并且未来通过与大陆进行连接，可以实现连接整个欧亚经济圈的作用。卢武铉政府的“东北亚中心国家”构想是以东北亚和朝鲜半岛的地缘政治学为基础提出的战略构想，但未能超越东北亚这一视野，这是其局限性所在。

图3 ：韩国总统卢武铉 资料来源：韩国总统档案馆

（3）李明博政府的“新亚洲构想”

李明博政府的外交安全战略以“全球国家韩国 (Global Korea)”为口号,是宏观的国家安全战略，区域战略则是提出了“新亚洲构想”。从国家安全的战略角度出发，提出了构建以韩美日三方合作和韩中日三方合作为核心的东北亚合作体系。

2009年3月8日，李明博总统在与亚洲各国使领馆负责人举行的恳谈会上首次提出“新亚洲构想”，目的是通过与亚洲国家的合作和外交，发挥韩国区域中心国家的作用。“新亚洲构想”的四大目标是同所有亚洲国家签订自由贸易协定（FTA）、积极参与解决气候变化等国际问题的磋商、同每个亚洲国家建立“一对一经济合作关系”、扩大对亚洲区域的作用和贡献。

李明博政府的“新亚洲构想”摆脱了过去以东北亚为中心的思考方式，将外交范围拓宽至东南亚、西南亚、南太平洋等全部亚洲区域，但其作为区域战略构想，多少有些停留在原则性的构想。

图4 ：韩国总统李民博 资料来源：韩国总统档案馆

（4）朴槿惠政府的“东北亚和平合作构想”和“欧亚倡议”

朴槿惠政府在朝鲜半岛问题上采取“半岛信任进程”政策，在区域战略上则提出了“东北亚和平合作构想”和“欧亚倡议”。“东北亚和平合作构想”是为了解决所谓的“亚洲悖论”，主张区域内国家首先从环境、灾难应对等“软性”问题开始进行多边合作，并逐步扩散到其他领域的多边对话与合作。朴槿惠政府为实现“东北亚和平合作构想”，启动了以六方会谈当事国为中心的高层协商会议和具有“1.5轨道”性质的“东北亚和平合作论坛”，但没有达成什么实际成果。

“欧亚倡议”是连接朝鲜半岛、东亚、中亚、俄罗斯、欧洲铁路、公路、海运、能源网络的亚欧区域战略构想。朴槿惠总统主张通过欧亚铁路、公路连接和能源网络建设，将欧亚大陆打造成“一个大陆、一个创造大陆和一个和平大陆”。朴槿惠政府的区域战略与其说是具有独特性，不如说是综合了多种地缘政治构想的罗列式的战略，基本上延续了重视东北亚区域以及大陆的传统。同时，在政策执行方面存在局限性。

图5 ：韩国总统朴槿惠 资料来源：韩国总统档案馆

（5）文在寅政府的“新北方政策”和“新南方政策”

文在寅政府虽然提出了“东北亚+责任共同体”的口号，但实质上推行的区域战略可以说是新南方政策及新北方政策。文在寅政府于2017年成立了北方经济合作委员会,以推进与俄罗斯、中亚等欧亚国家的合作；2018年成立了新南方政策特别委员会,强化与东盟、西南亚区域的接触。新北方政策大体上被认为继承了历届政府的大陆构想，而新南方政策首次将东盟在韩国外交中的地位提到很高的位置。

整体来看，由于韩朝美首脑之间自上而下的外交框架，即朝鲜半岛和平进程排在了首位，但文在寅政府的区域战略没有获得大的推动力。

图6 ：韩国总统文在寅（2017年5月10日）资料来源：韩国总统档案馆

2. 对韩国历届政府地缘政治构想的整体评价

韩国历届政府的区域战略构想大多是大陆指向或追求大陆和海洋的桥梁作用，虽然地理范围存在程度上的差异，但大部分都是以朝鲜半岛及东北亚为中心。当然也有例外，例如李明博政府时期曾追求海洋扩张。

历届政府的区域战略构想都是以朝鲜半岛无核化进展及朝韩关系改善为前提的，多少有些乐观主义。朝韩关系好转才会积极推动区域战略，朝鲜半岛局势恶化就会明显丧失推动力的“局势依赖型构想”。

表1 韩国历届政府的区域战略构想

03

韩国“印太战略”的地缘政治学解释

尹锡悦政府的“印太战略”由韩国总统尹锡悦于2022年11月11日在韩国-东盟峰会及东亚峰会上首先阐明蓝图和合作原则。2022年12月28日，韩国政府在“印太战略”说明会上正式发布。

尹锡悦政府发表的“印太战略”的主要由愿景、原则、地理范围以及重点推进课题等部分构成，具体如下：

愿景和原则:“自由、和平、繁荣”三大愿景和“包容、互信、互惠”三大原则:①包容:不针对、不排斥特定国家;②互信:基于巩固的相互信任追求合作;③互惠:追求互利合作等；

地理范围:包括北太平洋、东南亚·东盟、南亚、大洋洲、印度洋沿岸非洲、欧洲·中南美等区域；

重点推进课题:①建立基于规则和规范的秩序；②促进法治和人权合作；③加强核不扩散及反恐合作；④扩大全面安全合作；⑤扩充经济安全网络；⑥加强高新科技领域合作，消除区域数字鸿沟；⑦主导气候变化及能源安全领域的区域合作；⑧增进有针对性的发展合作伙伴关系，为区域发展做出贡献；⑨增进相互理解，促进人文交流等。

“印太战略”的最大特点是摆脱了过去以朝鲜半岛为中心的地缘政治构想，将区域大战略扩展到全球战略层面。地缘政治本身具有将全球视为一个整体的特点，因此我们的区域战略构想只有上升到全球战略层面才接近地缘政治的本质。另外，对朝鲜半岛问题相对被忽视的指责，有必要对“印太战略”中朝鲜半岛战略含义进行建设性的讨论。

从地缘政治的角度看，尹锡悦政府“印太战略”区别与理解政府区域战略的特征是，从面向大陆的地缘政治思想转变为海洋扩张的地缘政治思维。过去统称为朝鲜半岛和东亚区域的地理名称被表述为“北太平洋”，包括美国、日本、中国、加拿大、蒙古等在内，称为北太平洋在政府文件上尚属首次。包括欧洲和中南美在内，没有提到俄罗斯、中亚、中东等欧亚区域也是非常罕见的。

从卢泰愚政府到朴槿惠政府，虽然在区域战略上存在一定程度的差异，但历届政府的地缘政治学构想都是与北方大陆进行连接。

表2 尹锡悦政府的印太战略的区域范围

“印太战略”看似与主张海洋优势论的马汉的理论传统更加接近，但其中包含牵制边缘地带势力中国的这一点却与斯派克曼的理论相关。马汉曾在1987年表示，“支配印度洋的人将支配亚洲，世界的命运将在这片海域决定”，印度太平洋这一用语本身就是马汉式思维的产物。但各国的“印太战略”大都包含着应对中国进行牵制的意图，从这一点来看，与重视边缘地带的理论传统也相联系。因此，比起将尹锡悦政府的“印太战略”简化为特定地缘政治传统的产物，不如将其解释为蕴含多种地缘政治思想传统。

“印太战略”比起大陆更重视海洋扩张，其前提是对朝鲜半岛局势的冷静判断。在朝鲜“拥核”越来越变成既定事实的趋势下，短期内朝韩对峙状态很难消除，因此摆脱了对朝韩关系的执着，重视与海洋势力的连接。除非半岛局势发生突变及韩朝关系正常化，否则连接大陆的梦想就只能是“浪漫主义”的构想。

韩国政府的“印太战略”正如《图7》所示，愿景、原则、推进课题等几大部分与美、日的“印太战略”基本上一致，从这一点来看，美日韩三国都提出了牵制中国的战略构想。因此，有评价认为，中国的“一带一路”倡议是日本和美国制定“印太战略”主要背景之一。

图7：日本的印太战略  资料来源：日本外务省网站

另一方面，“印太战略”不仅涉及地理位置问题，还涉及国际政治权力问题、政治经济问题、非传统安全问题、规范性问题等多种因素，因此仅将其视为地缘政治构想是不合理的。

尹锡悦政府的“印太战略”报告以“大韩民国是印太国家”的宣言开始，但在其背景中强调了印太区域本身的重要性，并没有进行地理属性说明。韩国被赋予“开放型通商国家”的认同感与其说是地缘政治上的认同感，不如说是强调贸易结构的国际政治经济脉络。因此，本研究虽然集中于地缘政治方面，但为了进行更全面的分析，需要从地缘政治学学、地缘技术学、地缘价值学等多方面进行考虑。

04

结论：今后课题和着眼点

尹锡悦政府的“印太战略”在今后的政策推进过程中，一方面需要反映国际形势的变化，另一方面需要在具体执行的过程中持续进化。值得一提的是，“印太战略”中包含了尹锡悦政府的价值观外交、优先考虑自由主义联盟等思想，同时追求与地缘政治实际利益平衡的战略要素，因此备受关注。而且，与韩国历届政府的区域战略构想相比，“印太战略”是相当全面的区域战略，需要提出能够有效管理大幅扩张领域的国家战略构想。

韩国政府虽然阐明今后将落实各次区域的政策构想，但对于在现有“印太战略”框架下未能充分包含的区域，有必要发表后续的区域战略构想。“印太战略”的区域范围设定得相当全面，但用“印太战略”框架囊括所有区域还是有些勉强。尤其是建议对于与中美一起构成多极化中一极的欧洲，以及属于“全球南方”的中南美、非洲区域，提出相对独立的区域战略构想。

“印太战略”可以有效应对区域内最大的挑战因素是“边缘地带(Rimland)”的势力，同时为了应对“心脏地带(heartland)”的挑战，需要进行单独的地缘政治设计。在“印太战略”中，包括俄罗斯、中亚在内的欧亚区域整体处于缺失状态。从地缘政治的角度来看，“边缘地带(Rimland)”和“心脏地带(heartland)”需要分开对待。因此，建议在“印太战略”中单独提出欧亚大陆战略。

另外，有必要对“印太战略”的政策核心——加强对韩美日联盟所引起的地缘政治变化进行管控，有必要打破所谓韩美日（“南三角”）与中俄朝（“北三角”）对抗的地缘政治设想格局。韩美日合作的加强自然而然地会促使中俄朝的联系更加会紧密。

从中长期来看，有必要根据朝鲜半岛形势的变化来制定针对朝韩关系正常化或半岛统一的地缘政治设计。在当前朝韩之间严重对立的情况下，韩国在地缘政治上仍然是岛屿（island），但如果半岛统一以后，可能变成海陆国家（sea-land state）。如果那样，不仅需要现有的“印太战略”，还需要完整的大陆战略。

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